时光之轮走入二十一世纪第三个十年，中国大中城市经过近三十年高歌猛进，已率先进入城市更新这一新的发展周期。不同于城市建设发展时期的“拆盖卖、短平快”，原先主打“土地级差地租”与“远期收益折现”的地产思维和发展模式已难以为继，或者失去成本与时间换空间的依托，城市更新周期需要重建全新的逻辑与模式。国家住建部明确提出“避免大拆大建，处理好‘拆改留’的关系”。从老城区城市更新实操经历看，“留—改—拆”更符合逻辑顺序。

一、留改拆的内涵或所指

1、留什么？留什么，不应该具体于某种建筑形态或建筑本身，这样难免受困于具体建筑的取舍去留而“一叶障目”，只有从城市本身或文化角度看，“留什么”才能逐渐清晰、找到答案。

——留记忆。人对故乡的情感多数源自经历与记忆，尤其是儿时和青年时代的经历与记忆，也就是说一个人或一个群体成长时期的记忆，是城市更新中非常重要的资源和要素。唤醒人与城市情感联系的关键，恰恰就是时代巨变中的不变或残存，这些可称之为情感触发点，且普遍以房子、公园、教室等空间场景形式存在。

——留肌理。城市肌理简单说，就是历史积淀出的城市形态与空间特征，比如一个街区、一条道路、一条小巷、一栋建筑等，可以说城市肌理是个人或集体记忆的物理承载和触发场景。

——留烟火气（人气）。城市终究是人生活生产的空间，俗话说“一方水土养一方人”，人与城互为表里，有什么样的城，就有什么样的人，有什么样的人，就有什么样的城。城市“原住民”和人群结构恰恰形成了城市性格与特质，也形成了城市文化与旅游可识别、可区分的差异化，寻常市井生活所呈现的烟火气（人气），蕴藏着城市最原真和无法复制的气质与DNA，这恰恰是一个城市最打动人的魅力所在。

——留产业。生产是城市的核心职能，产业是城市可持续发展的内生动力，是高质量发展不可或缺的宝贵资源，也是城市竞争中竞相吸附争夺的资源。城无产业不兴，城无产业必然失去资源和人才吸附能力，并“空心化”衰落。城市更新中没有不好的产业，只有不会迭代进化的产业。现有产业资源也是城市“记忆”的组成部分，简单的腾笼换鸟对空心化严重的老城区并不算是明智选择和最优策略。在现有产业基础上可通过上下游的衔接、横向联系的打通，以及新技术、新业态的嫁接而改良，重新焕发新活力。

2、改什么？

——改功能，也就是调整城市功能，比如商业转商务、加工转研发、厂区转园区。城市更新从本质上讲，就是通过功能调整转型，以达到城市生命周期的调整或扭转，实现年轻化与活力恢复是根本目标。

——改结构。功能与结构息息相关，功能由相应结构来支撑和实现。比如，金融商务功能必然来自于密集的金融企业总部，再比如商业街区转商务街区，必然要求楼宇供给结构要向写字楼为主转向，与之相应的建筑结构也需要向适应商务办公需求，甚至未来空间需求调整，以适应发展变化带来的影响和冲击。

——改建筑。降低一个维度和层级讲，改什么？就是改那些需要保留，但必须进行改进升级的建筑和街区。通过改，以调整优化空间结构、产业结构、功能结构，实现更有发展潜力与韧性的新功能，以适应新的发展要求和市场需求。

3、拆什么？

拆什么？简而言之，就是拆失去保留价值的，拆存在严重公共安全风险的，拆需要升级替代的，不一而足。在具体操作或项目上，可以根据需求确定拆的规模与点位，可以整体拆，可以局部拆，可以拆个体以服务整体功能。比如，棚户区由于建筑质量和价值先天不足，拆是必要的。但是放在城市更新的具体方案设计中，则未必非拆不可，可以留，可以改，也可以拆局部存整体，具体策略必须根据实际需要和现实约束，服从服务于更新理念与方案目标。

二、留改拆和城市更新的实施策略

城市更新是一个新的历史周期，具有三个基本特点：一是长周期。启动于上世纪90年代住房制度改革的城市化高速推进三十年后，中国城市率基本达到70%左右的高位，早期开发建设的区域开始进入成熟老化阶段，“存量提升”取代“增量扩张”成为当前和未来一段时期城市发展的战略导向，“三十年河西”的城市更新时代毫无疑问已经开启，三十年的周期有足够的时间和空间催生容纳更多的变革。二是精细活。城市更新是在现有城市格局、城市形态、城市功能框架内进行的社会治理系统工程，必然对原有体系的方方面面产生影响和变革，并在原有基础上、结构上替换和衍生出新的结构新的体系，既要“排雷”又要重建，既要解决老问题又要避免新问题，最好的状态是立新、破旧，又不失稳，延续历史又注入新生，形成城市生产生活的新生态。三是慢动作。慢工出细活，细活需慢工。城市更新涉及多元利益主体，涉及规划、设计、投资、运营多领域统筹，是一盘已经成局成势由不得不“打眼”“做活”的收官大棋，需要谋定而后动，先有系统规划、再有整体设计、然后分步实施，每一个环节都需要深入研究推导，需要多方多元合作协同，需要静下心来一步一步稳妥推进行稳致远。

留改拆是城市更新过程中的具体实施对象和策略选择，从城市空间布局和功能分区的实际看，城市更新不同于城市新区开发的逻辑顺序，而是基于现实条件、环境基础的选择与重构，是一种相对于新区开发建设的倒行逆施、围点打援。首先，要确定需要保留或依托的空间和功能节点；其次，要深度研究分析区域更新的方向和未来发展的可能性、可扩展性；第三，要立足区域实际尤其是空间结构特点、投资收益评估和发展潜力，策划设计可行的更新模式与方案，分类实施、分区实施、分时实施周边区域空间结构、城市形态、城市功能的改造调整、优化与重构。

城市的吸引力和发展动力在于“效率”，在于节点功能强弱及节点对内对外的联系交换能力。具体更新实践和“留改拆”选择中，需要着眼“产城人融合、生产生活生态融合”带来的效率改进和提升，设计规划更新方案。具体有四类节点需要充分关注、深度研究、筛选保留，作为更新的依托和支撑点：一是交通枢纽节点。主要是大型公共交通设施，火车站、地铁站、机场、港口、码头等，周边可以围绕提升生产生活效率，重点配置商业、商务办公和住宅等，调整优化区域城市功能；二是历史文化节点。主要是不可移动、不可复制的历史遗存、文物古迹等，周边可以围绕文化传承、文旅共生，重点配置“生产性”“体验性”“消费性”产业资源；三是公共服务节点。主要是学校、医院、政务办公、公园绿地广场等公共服务机构与设施，周边可以围绕就业宜居、生活便利，重点配置公寓、住宅和写字楼等；四是产业聚集节点。主要是历史上业已形成的工业区、商业商务区、产业园区、仓储物流区等，周边可按照提质增量扩展的原则，以写字楼、商务公寓为配置重点，围绕产业链生态链纵向、横向延伸拓展相关业态和配套，不断丰富区域产业生态和城市功能。

这四类空间和功能节点，从诞生形成后经过一段历史时期的发展，已经成为一个城市十分重要的组成部分，是周边区域发展所依托的“根”和“母体”，并衍生出与之相应的产业和生产生活链条，亦可称之为“城市生态”。这四类节点也是城市更新中的“留改拆”的核心，在留的基础上，结合城市发展趋势与任务使命，重新选择并规划区域新的城市功能，合理选择改与拆的目标和对象，研究明确具体的实操策略与路径。如果忽视节点的筛选与保留，留改拆和区域更新就失去了依托和灵魂，再次回到拆迁改造的老路上。目前西安老城的建筑规划与水平而言，空间和功能节点周边早前配置建设的多层住宅小区或居住单元，绝大多数在未来10—20年内都将步入安全寿命的尾声，改造或重建是不能回避、可以预见的答案，这是未来城市更新的任务和目标，也是新的空间和机遇。

三、留改拆和城市更新需要的体系支持

受成本与空间等条件约束特别是土地“招拍挂”已经无法覆盖现有土地征收成本，传统的地产思维与操盘模式已经不适用，需要基于现实条件，一定程度上打破现有政策框架，探索搭建支持支撑留改拆和城市更新的政策措施新框架。简要归纳，有以下“五个需要”：

1、需要支持城市更新的实施导则。城市更新过程迥异于传统意义上的征收改造，可以有类似操作，更多是新逻辑新模式的探索和建立，需要政策措施上的引导与支持。一是确立“复苏城市活力”的导向。城市更新的核心目的是实现区域发展的复兴、社会活力的复苏，绝非“按照规划指标完成一个改造项目”那么简单。不同区域有着不同的功能定位、设施配置和社会基础，需要立足实际围绕“复苏活化”的核心，设计或近似或不同的实施策略，这要求城市更新必须以“复苏城市活力”为导向，建立动态韧性和“以人民为中心”的指导意见和政策框架，绝非类似于“疏解城市功能，降低人口密度”的僵化管理。针对目标区域，可依托节点选择，建立《街区更新实施导则》作为指南。二是确立“社会多元参与”的规则。城市更新涉及多方利益和多元主体，既是传统的工程改造项目，更是新的社会治理工程，从意向到决策到行动到组织实施到后期运营管理，需要凝聚多方共识、动员多方参与、激活多元投资，也需要建立一套支持多元参与、多方行动的政策措施和议事规则，这是保障城市更新有序实施的规则基础。三是确立“回归经济原理”的原则。城市更新仍然遵循投资—收益规律，任何主体的介入与参与都是基于当下投资、资产计价和未来收益的可测算可确定性，所以更新方案必须以经济可行为原点进行设计和推演，直到找出最优解。相应的支持扶持措施和资源投入都应服从服务于经济可行性，任何缺乏经济可行性的实施结果将导致项目风险、债务风险、财政风险和稳定风险的积累与发生。

2、需要支撑城市更新的规划理念。城市更新的任务之一，是调整城市功能，实质在于调整城市生命周期，需要得到规划体系的支持与引导，尤其是不同于城市新区由“0”到“1”的规划引导控制，而是在现有基础上，统筹现实现状与预期收益的平衡，通过规划在短期上破解投入成本与预期收益难以平衡的死结，使更新得以破局实施；在长期上，促进更新进程分步稳进。一要面向需求。以“指标控制项目”的理念需要废弃，重建“规划服务更新”的理念，围绕使更新方案更符合市场规则、更宜实施来配置关键指标，比如土地红线、密度、高度、容积率等直接影响更新驱动力的指标。二要面向未来。城市更新重在调整生命周期或重建发展内驱力的内在逻辑，要求规划必须向未来发展提供空间容量与弹性，或者预留未来发展空间，使空间更有韧性和可扩展性。通俗讲，就是要充分考虑更新的时间周期和发展的趋势方向，在时间、空间及功能结构上给予支持与支撑。三要面向产业。城市更新的核心是解决区域内人群年龄和结构的优化，即年轻化高收入化，最理想的结果通过更新是实现人群结构的自我更新和持续更新，路径只有一个，就是提供就业创业机会，尤其是符合高知青年群体需求的就业创业机会。只有产业实打实的注入与发展，才能使街区或城市保有持续生长的内在驱动力，从而实现精明增长。

3、需要支持城市更新的土地政策。土地“招拍挂”的经济学原理在于土地整理后存在明显的开发收益，从而“价高者得”，将潜在的长期收益一次性折现。城市更新周期中，大拆大建缺乏政策支持，尤其是老城区有关土地红线调整和建筑物高度、容积率限定，传统土地征收和“招拍挂”模式已无法带动和支撑更新实施。一要跳出“招拍挂”思维。尤其是老城区的“老住区”等本身已经密度和容积率较高，缺乏改造开发腾挪空间的区域，不宜沿用“招拍挂”模式进行，如果没有搭配一定建设用地指标来平衡更新投入亏损，也必然不会有市场主体会参与“招拍挂”。二要就地安置。老城区的更新与复活需要人口支撑，尤其是城市记忆与文化需要“土著”来传承和体现，原住民的外迁意味着街区历史与文化的断裂，加之目前西安三环内已几乎没有开发和安置用地，外迁会拉长更新周期、增加稳定风险。由于居住条件和公共环境滞后等原因，老街区老住区实质上一直处于人口流失和老龄化、流动化陷阱中难以自拔，继续外迁人口疏解密度，不仅增加更新成本，也会造成一批现有企业和门店的死亡，加剧老城区老住区的衰退败落，城墙内已有很多前车之鉴。三要共有产权。共有产权是中央有关民生和住房保障的一项新政，也是事关缓解住房压力和居民部门债务风险的新政，具体在城市更新尤其是老住区更新中，需要“共有产权”的制度安排和路径，以拆解更新前期投入大、收益来源不明晰等多重瓶颈制约和潜在的社会治理矛盾与风险。关于更新后的长远收益可借助“房产税”新政进行尝试。

4、需要支持城市更新的资产与权益关系。城市更新尤其是“留改拆”中不可避免会出现改建、插建，当前建设规划审批流程和物业权属相关政策制度并不支持改建形成的物业或物理空间，改建改造形成的新空间新结构基本以“临建”形式存在并形成相应的投资收益。未来的城市更新模式中，改建形成新的资产实物需要匹配相应资产包和金融工具，要求改建形成的物业必须有明晰的产权，这就要求必须有法律法规或政策措施确认更新中形成的新的权益关系，以保障相应物业产权的合规性合法性。同理，更新中不可避免出现产权人尤其是产权人与更新投资人在不发生征收“招拍挂”基础上的共有产权和物业共生，且土地性质与物业用途不一定完全匹配，也要求同宗土地上的物业分属不同的主体。因此，在房产等物业产权和收益的法律确认上，同样需要提前做出相关的制度安排和保障。比如说，对于居民自建房，现有城乡规划制度只认可2层以下建筑，更新改建后达到2层以上高度，在不发生土地使用权属变更的基础上，新增物业面积需要“房产证”认定以确权，并为后期资产管理和金融工具使用奠定基础。

5、需要支持城市更新的国资平台介入。城市更新有新的打法和游戏规则，实施过程中涉及土地性质、规划条件、产权确认等多个关键环节的制度支持和保障，相应引发了投资主体的介入条件，可以预见的是囿于成本-收益约束，多数老街区老住区更新需要较长的投资回收期和持续性的运营管理，甚至带有更多公益性、准公益性投资的性质，天然筛除了多数市场投资主体，国资平台成为不可或缺的选择和兜底性制度安排。国资平台的介入，同样也承接相应物业资产计价、运营管理及后期金融工具、资产置换等重点环节，并形成闭环、循环，通过时间换空间，使更新投资实现财务逻辑上的成立。

城市更新是城市发展到成熟阶段进行的一种区域性、递进式改造策略，需要经营管理、可持续运营，需要整合投融资设计、物业经营、产业导入、企业孵化、风险投资等多种资源和商业运营能力，需要在推进过程中勇于实践、敢于突破、不断探索。