一、缘起：从治理到“智”理的改革转向
2018年12月，应急管理部制定印发《应急管理信息化发展战略规划框架（2018—2022年）》，提出建设智慧协同的业务应用体系，形成“1+5+5+1"的架构设计。
智慧协同的业务应用体系包含1个大平台、5大业务域、5大集成门户和1个应用生态。即：建设统一的全国应急管理大数据应用平台，形成应急管理信息化体系的“智慧大脑”。通过机器学习、神经网络、知识图谱、深度学习等算法，利用模型工厂、应用工厂和应用超市等为上层的监督管理、监测预警、指挥救援、决策支持、政务管理5大业务域提供应用服务能力，有力支撑常态、非常态下的事前、事发、事中、事后全过程业务开展。构建统一的门户，为应急管理各级各类用户，提供指挥信息网门户、电子政务外网门户、电子政务内网门户、应急信息网门户、互联网政府门户共5类集成访问入口。创新移动应用、智能应用、集成应用和“互联网+”应用，形成应急管理众创众智的应用新生态。
规划框架提出，至2022年12月，持续“提质增效，技术升级，自我进化”完成本规划框架和各地规划确定的目标任务，实现“智慧应急”，全面支撑应急管理能力现代化。部本级要实现应急管理通信网络高度集成，全国系统联通，数据中心布局、数据治理体系、标准规范基本完善；指挥救援、监测预警等业务系统基本实现智能化。地方应急管理部门要实现感知网络全域覆盖、有线、无线、卫星通信网广域覆盖、随遇接入，数据统一接入到应急管理大数据平台，应急管理业务全面实现信息化。
二、发展：各地“智慧应急”试点建设的初步探索
2020年9月，应急管理部公布“智慧应急”试点建设名单，确定天津、河北、黑龙江、江苏、安徽、江西、山东、湖北、广东、云南等十个省（直辖市）为建设试点单位。
一年多以来，各试点单位边探索、边建设、边应用，认真贯彻落实《应急管理部办公厅关于开展 “智慧应急”试点建设工作的通知》，开展“智慧应急”建设，全面促进网络信息技术与应急管理业务深度融合，以智能化引领应急管理业务转型升级，以信息化推进应急管理体系和能力现代化，在实际工作中取得了积极的应用成效，发挥了很好的示范引领作用。
（一）监测预警：防范化解重大安全风险
《天津市应急管理“十四五”规划》中提出，要推动自然灾害防治技术装备现代化建设。深入开展防灾减灾重大科技项目研究，重点研发强震动预警技术和气象灾害监测预警关键技术，全面提高灾害监测、预测水平和抗御灾害的科技支撑能力。推进“一网统管”建设。加快城乡安全风险监测预警公共信息平台建设，整合安全生产、自然灾害、交通运输等行业领域监测子网，汇聚物联网感知数据、业务数据以及视频监控数据，实现城乡安全风险监测预警“一网统管”。
《湖北省应急体系“十四五”规划》中指出，要采用政府引导、市场化运营的方式，结合各地智慧城市建设和运营实际，建设集综合风险监测预警、风险感知网络建设、科技研发创新、科研成果转化、应急细分领域产业孵化等功能为一体的综合风险监测预警中心。为城乡安全风险的精准辨识、异常情况的及时预警、处置过程的全程监控和灾后情况的全面评估提供技术支撑。
《河北省“十四五”应急管理体系规划》中提出，要实施智慧监测预警。完善安全生产风险监测预警系统，加强各类风险源头信息采集，利用大数据、人工智能、5G等技术手段，实现对安全风险的监测、评估、预警和趋势分析。利用自然灾害综合监测预警系统，汇聚共享本地洪涝干旱、森林草原防灭火、地质、气象等自然灾害相关信息，具备多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力。充分利用自然灾害风险隐患普查成果，通过应急管理地理信息系统汇聚区域风险隐患数据，形成分灾种、分区域的自然灾害综合风险与减灾能力数据库，为自然灾害防治和应急救援提供辅助支撑。
《黑龙江省“十四五”应急体系建设规划》中指出，要完善风险监测网络。推进灾害监测预警信息化建设，利用物联网、北斗卫星、图像识别、5G等技术和地理测绘成果，建设自动化、智能化水旱灾害监测感知网络。利用“智慧城市”建设成果，积极推进城市安全信息模型基础平台、交通运输安全感知网络、城市“生命线”感知网络等感知能力建设。进一步建设完善安全生产风险监测预警系统，优化完善覆盖重点区域的气象、水旱、山洪、地质、地震、森林草原火灾等监测站网布局，保障监测信息采集和共享的准确性、及时性、稳定性。健全森林火险分级预警模式和预警模型，提高重点区域火情感知覆盖率。
《江苏省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中提出，要提升监测预警的信息化和智能化水平，建立安全生产风险监测预警系统，包括危险化学品、煤矿和非煤矿山等重点单位的联换，实现风险感知、动态监测、自动预警、应急处置、结果反馈的全流程闭环管理。建设自然灾害风险综合监测预警系统，逐步实现自然灾害分类监测数据跨部门、跨层级交换，获取多源感知手段融合的全灾种、全链条、全要素、全周期综合监测数据，开发多灾种综合预警模型和预警产品。完成江苏省突发事件预警信息发布平台续建。建成面向广电等各类媒体渠道的预警综合服务产品和智能加工分发系统，建成"更广、更快、更准、更好用"的突发事件预警信息发布体系，信息发布渠道实现主流媒体和新媒体全覆盖。基于5G、北斗短报文等新型通信技术，实现预警信息实时、精准、靶向发布，信息发布效率提高2倍以上。
《安徽省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中就智慧监测预警建设进行了详细论述。一是安全生产监测预警。围绕煤矿、非煤矿山、危险化学品、油气管道、烟花爆竹、消防、民爆、工贸等高危行业安全生产重大风险，建设完善安全生产风险监测预警系统，强化企业监控联网，实现对高危行业企业安全生产风险的监测、评估、预警和趋势分析。建设智慧矿山安全信息化工程，推动矿山安全监管监察工作向“监管监察+服务”模式转变。完善旅游景区视频监控系统。二是自然灾害监测预警。实施地质灾害、防汛抗旱、森林防灭火、地震、农业、气象等重点领域监测预警能力提升工程，实现自然灾害隐患全方位、立体化动态监测。建设安徽省自然灾害综合监测预警系统，汇聚洪涝、干旱、气象、地震、森林火灾、农业灾害等自然灾害监测数据，实现灾害风险实时监测、综合研判和分级预警，形成自然灾害综合监测预警“一张图”，提高多灾种一体化的灾害链综合风险预警能力。三是城乡安全监测预警。全面汇聚消防安全、交通运输、城市生命线、大型综合体等城市风险感知数据，联通雪亮工程、天网工程等监测网络，建成城乡安全监测预警一张网。采用部门联建方式，利用铁塔、路灯灯杆等公共资源搭建感知设备，重点提升高空瞭望监控覆盖面，填补现有的化工园区、重要场所和自然灾害易发区域监控盲区。
《广东省应急管理“十四五”规划》中指出，要提升短临预警能力。完善精细到乡镇（街道）的短临预报预警功能，提升精准预报能力。健全省、市、县（市、区）、乡镇（街道）四级联动工作机制，精准发布“暴雨预警信号”“每小时 50毫米以上降雨预警”“10年（及以上）一遇强降雨实况和洪水预警"。扩展自然灾害短临预警功能，提升灾害性天气、森林火灾和地震地质灾害的精细化预报预警能力。创新数据智能治理。整合应急管理数据资源、制订数据标准规范，完善应急管理大数据库。开展风险管控大数据智能化应用，建设风险分级动态管控系统，推动实现安全风险精准研判。开展灾害事故监测预警大数据分析，建设灾害事故智能研判预警系统，实现风险演化进程及受灾群体动态跟踪，推动实现安全风险精准预警。开展应急指挥救援大数据应用，优化升级新一代应急平台。开展政务管理大数据治理，优化综合政务服务平台，实现政府数据与社会信息的精准融合。
（二）监管执法：压实安全生产主体责任
《河北省“十四五”应急管理体系规划》中提出，要实施智慧监管执法。建设完善风险辨识管控和隐患排查治理系统、安全生产网格化监管系统。推进智能终端装备应用，利用图像识别、语义分析等人工智能技术，实现数据快速采集和获取、执法标准智能关联、执法文书自动生成，减轻执法重复填报数据负担。开展区域、行业整体的安全生产风险智能分析研判，促进企业分级分类、差异化监管，辅助精准执法，提高监管效率和针对性，实现安全生产监督管理大闭环的良性循环。强化基层应急能力建设。优化基层监管力量配置，推动监管服务向小微企业延伸。严格执行应急管理综合行政执法装备配备标准，及时补充和更新综合行政执法装备。
《黑龙江省“十四五”应急体系建设规划》中指出，要努力夯实安全基础。深入实施本质安全水平提升工程，持续推进企业安全生产标准化达标提档建设，实现安全管理、操作行为、设备设施和作业环境规范化。常态化开展安全生产大体检大执法大培训大曝光“四大”行动。扎实推进安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，全面排查治理重大生产安全事故隐患，严厉打击非法生产经营行为。健全完善隐患治理逐级挂牌督办、及时整改销号和整改效果评价机制。督促企业实现安全风险自辨自控、隐患自查自治自报闭环管理。建立危险化学品废弃报告制度。健全工业园区等功能区监管体制机制，落实地方和部门监管责任，推进工业园区智慧化进程。完成危险化学品、非煤矿山等重点行业领域企业安全生产风险监测预警系统建设，做到应联尽联。应用国家统一建立、各级联动的风险隐患数据库，推动企业生产信息与政府互联互通，强化各类安全生产隐患综合分析。落实安全生产领域举报奖励制度，依法保护举报人的合法权益。创新实施精准执法。严格监管执法，严厉打击非法违法生产经营建设行为。创新执法方式，全面推行以“双随机、一公开”监管为基本手段、重点监管为补充、信用监管为基础、“互联网+监管”为支撑、事故倒查追责为保障的“五位一体”安全监管执法模式。持续推进“互联网+执法”系统应用，提升监管执法数字化、精细化、智慧化水平，实现执法计划、执法检查、统计分析的实时管理，及时纠正各类违法行为。建立政府购买服务和实施第三方协助检查机制。推进矿山安全监管机构能力建设，通过政府购买服务方式为监管工作提供技术支撑。
《江苏省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中提出，要建立安全生产行政执法系统。采用桌面端和移动端相结合的设计思路，实现执法全流程的信息化。桌面端侧重于案件办理功能，形成以执法人员端和管理人员端为主的两大核心功能体系;移动端侧重于现场执法、离线审核审批、预警提示、消息推送等功能。建立安全生产问题处置监管系统。监管系统包括问题来源收集、党委政府履责、职能部门处置、社会公众监督、纪委监委监督、综合数据分析6个模块，实现对全省各级各部门安全生产监管工作的再监督。
《安徽省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中指出，要完善精准规范的监管执法体系。推进智慧执法。升级完善“互联网+执法”系统，大力推进网上执法、视频巡查、电子文书、智能辅助等新型执法模式，全面应用精准执法终端，提升精准执法能力。利用大数据分析关停企业用电和人员活动等情况，查找违法生产线索。
（三）辅助决策：开展智能化指挥模式
《河北省“十四五”应急管理体系规划》实施智慧辅助决策。利用综合应用平台的智能分析工具，对洪水淹没、森林草原火灾蔓延、尾矿库溃坝、危险化学品爆炸、地震等灾害事故及多灾种耦合事故建立仿真模拟分析系统，综合研判突发灾害事故信息、业务系统报警信息和互联网舆情，为分析灾害事故影响范围、快速评估灾害事故损失、研判次生衍生灾害提供辅助手段，为打造“情指行一体化”的指挥模式提供辅助决策。
《江苏省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中提出，要建设危险化学品事故处理子系统。在应急指挥信息系统功能基础上，打造危险化学品事故处理模块。围绕危化品事故类型，将处置危险化学品事故所需的各类信息及支撑服务，按照专题化思路进行组织，在第一时间全面了解事故相关信息、现场灾情信息、周边危险源及防护目标信息、专业救援队伍信息、救灾装备和灭火药剂信息与危险化学品事故相关的预案、现场处置方案和知识以及社会舆情等，以支撑高效应急指挥辅助决策。建设应急指挥信息系统。充分依托部省现有的信息化基础，建设一体化报警系统、“一张图”应用，建立第三方应急通信保障服务体系，研究并应用应急管理部灾害事故精准救援系统，定制开发协同会商、指挥调度、结构化预案和一图专题研判等业务应用。建设水上动态管控与应急指挥模块，涵盖预防预控、污染防治、应急处置、指挥决策等功能，全面掌握水上应急资源，实时展示现场信息，智能研判局势并辅助决策，实现与陆上应急管理系统的共治共享。
《安徽省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中指出，要开发应急指挥系统。建设全省应急指挥信息系统，汇聚融合应急管理各类业务数据信息，建立信息共享交换机制，实现灾害事故仿真推演、灾情研判、智能预案、会商研判和辅助决策智能化。打造智慧应急大脑。建设应急知识库，研发灾害事故后果分析、受灾区域人口分布、救援队伍路径导航规划、应急物资需求分析和运输路径规划等智能分析模型，逐步建立完备的分析模型体系，为全省智慧应用提供有力智能引擎。推进跨部门、跨区域、跨层级数据互联互通、融合共享，加强应急基础信息统一管理和互联共享，提升数据管理能力和实时共享服务能力。
（四）救援实战：全面提升应急救援能力
《天津市应急管理“十四五”规划》中指出，要建立健全应急科技创新激励机制。推动应急管理领域重点实验室建设，加强安全事故风险防控理论研究和应急救援关键技术及装备研发，鼓励和支持先进安全技术装备在应急领域的推广应用，淘汰落后安全技术装备。研究制定应急科技发展扶持政策，促进政府、企业、高等院校及科研院所合作交流。成立城市发展安全研究机构，为区域应急救援、安全生产、防灾减灾救灾工作提供智力支撑。推动安全应急产业健康发展。加强应急物资生产研发攻关，探索构建智能安防、救援机器人、无人机、医疗设备等领域安全应急产业集群。发挥安全应急产业优势企业带头作用，形成大中小微企业协同发展的产业格局，积极培育安全应急领域高新技术企业，创建安全应急领域技术创新示范企业，充分运用新技术赋能安全生产，努力提升城市本质安全水平。建设全面畅通通信网络。推进指挥信息网、无线通信网、卫星通信网改造建设，采用先进通信技术，构建全域覆盖、全程贯通、区域增强、随遇接入、按需服务的空天地一体化应急通信网络，实现有线、卫星和无线通信网系融合互通，为应急救援快速响应、统一指挥提供基础通信支撑。
《湖北省应急体系“十四五”规划》中提出，装备达标示范建设。针对不同灾种、救援队伍规模、灾害事故救援特点，研究制定各级各类应急救援队伍装备配备基本标准。开展应急救援装备三年达标建设，有效提升应急救援队伍装备建设水平。落实《安全应急装备应用试点示范工程管理办法（试行）》，围绕保障突发事件预防与应急处置需求，探索“产品+服务+保险”“产品+服务+融资租赁”等应用新模式，加快先进、适用、可靠的安全应急装备工程化应用。通信保障装备建设。按照“实战导向、分级建设、统一指挥”的原则，建设应急通信保障服务体系，配备信息采集类装备、信息传输类装备、现场指挥类装备、配套保障类装备，推动全省各级灾害事故现场应急通信保障能力建设。建成移动为主、固定为辅的应急指挥窄带无线通信网，打通现场与各级指挥部门语音通信链路。加强无线电频率管理，满足应急状态下海量数据、高宽带视频传输和无线应急通信等业务需要。建设关键设备推广应用工程。加强人员搜索与物体定位产品、溢油和危险化学品事故救援产品、矿难事故救援产品、特种设备应急产品、电力应急保障产品、高机动全地形应急救援装备、大流量排涝装备、多功能应急电源产品、便携机动救援装备、密闭空间排烟装备、生命探测装备、事故灾难医学救护关键装备、应急示位标、救生衣（艇、筏）以及智能无人应急救援装备的推广、配备及使用。支持基层各类专业救援队伍和应急机构配备小型便携应急通信终端、应急通信包和应急管理智慧终端。
《河北省“十四五”应急管理体系规划》中指出，要实施智慧救援实战。全面整合灾害事故情报、应急力量、应急资源等信息，结合交通分图、互联网情报等辅助工具，实现统一指挥、统一协调和统一调度。健全省、市、县贯通的应急通信网络保障体系，确保指挥调度扁平高效，采用人员接力、“轻骑兵”应急通信前突小队与先进可靠通信技术手段等相结合的方式，确保极端条件下前后方通信不断。部署灾害事故精准救援系统，基于“安全码”实行灾害事故现场人员车辆管控、自救互救、线上医疗救助、救灾捐赠、智能语音呼叫、应急物资申领等智能化管控，提高现场应急处置管理移动化、自动化、智能化水平。
《安徽省“十四五”应急管理体系和能力建设规划》中提出，要推广先进适用装备。加大先进适用装备配备力度，完善队伍装备配备结构，加强超常条件和特种类型灾害事故专业救援装备建设，推动高危救援环境机器人工程，初步实现应急救援队伍装备现代化。推广救援无人机、机器人等救援装备应用，加快应急装备设施的智能化更新，提高应急救援现代化、信息化水平。引导高危行业重点领域企业提升安全装备水平，分梯次推广机器人应用，逐步提高机械化、自动化程度，降低高危环境、岗位作业人员风险。完善救援协同机制。推进预案体系协同，增强区域风险防范能力。统筹抢险救援力量和应急救援基地建设，推动应急力量、救援专家、应急装备、航空救援、抢险救灾物资等实现优势互补。推进防灾减灾救灾一体化，协同处置重特大险情，强化航空、铁路、公路、水路等应急救援力量快速投送联动机制。加强区域应急救援绿色通道建设，建立应急指挥、应急救援车辆应急状态下高速公路优先、免费通行，快速进入事故灾难现场警戒区域工作机制。
建立智慧抢险救援建设。一是健全动态情报体系。打通消防救援接警系统、应急管理灾情报送等系统，实现警情灾情共享互通，形成多灾种、大应急接报警信息共享体系。强化大数据、互联网等技术支撑，畅通灾害信息员和社会公众灾情报送渠道，建成以119为主、互联网为辅、多部门联动的统一接报警系统，提升应急接报警灵敏响应能力。二是构建应急通信体系。建设完善应急指挥信息网，横向贯通省直相关部门和驻地救援队网络。建设“固移结合、以移为主”的应急指挥无线通信网，实现灾害救援现场与后方指挥机构的互联互通。建设卫星通信网络，配备卫星通信车和卫星指挥车，提升应急管理卫星通信保障能力。完善省级应急通信专业保障队伍装备配置，支持基层各类专业救援队伍和应急机构配备小型便携应急通信终端。三是提升数据救援能力。充分利用大数据和人工智能技术，加强对互联网信息、卫星遥感影像、电信运营商人员位置信息大数据分析，及时获取受灾人群、受灾范围、房屋倒塌、设施损坏等灾情损失信息，提高灾情获取和灾情核查效率。及时掌握受灾人群和物资需求，智能匹配救灾物资和调度方案，实现精准救助。
《江西省“十四五”应急体系规划》中提出，要升级完善应急管理综合应用平台，建设集云计算、大数据、高性能计算、智能计算于一体的高容量、多智慧的应急管理大数据中心，运用大数据分析和人工智能技术打造标签魔方、企业全息档案、应急知识图谱和事理图谱，建设应急管理算法模型工厂，为业务应用和专题建设提供统一、精确、快速的算法服务，支撑监测预警、灾害事故分析、指挥救援队伍和物资调配、指挥救援路径规划等业务场景应用。
（五）社会动员：筑牢防灾减灾人民防线
《河北省“十四五”应急管理体系规划》中提出，要实施智慧社会动员。依托互联网、微信、微博等移动互联网平台，建立具备在线学习、业务交流、经验分享与专家技术咨询功能的网络支持平台，普及防灾减灾知识、吸引社会公众广泛参与应急管理工作，提高公众防灾避险意识和自救互救能力。完善并推广灾害事故报送系统、应急资源管理系统等业务系统，加强对本地灾害信息员、安全网格员、社会力量、志愿者的组织管理。
《湖北省应急体系“十四五”规划》中指出，要大力弘扬应急文化，打造我省应急文化符号，扩大优质应急文化产品供给，丰富公众应急体验，提升应急文化服务水平。推动应急文化数字化建设，建设安全生产和防灾减灾数字图书馆，支持移动端科普融合创作，促进科普宣教智慧化发展。加强学生安全知识教育。组织开展安全生产月、全国防灾减灾日、消防安全宣传日、安全生产楚天行等活动，提升全民安全素质。扎实推进安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，增强公众风险防范、安全应急意识和自救互救能力。按照“上下贯通、综合覆盖、可管可控、分级负责、平急结合、安全可靠”的要求，建成省市县三级应急广播平台，推进农村“村村响”和“云广播”工程，实现全省应急广播终端行政村全覆盖，推动应急知识宣传普及化和灾害风险预警常态化。
《黑龙江省“十四五”应急体系建设规划》中提出，要宣传普及应急知识。将应急文化建设与各地区经济社会发展同步推进，推动安全素质教育纳入国民教育体系。充分发挥新媒体传播优势，提升互联网的科普宣教培训能力。持续推进“五进”“五宣”活动，组织开展“安全生产月”“5·12”防灾减灾宣传周和国际减灾日等系列宣传活动。开展应急救护知识普及，提升居民自救互救能力。拓展信息发布渠道，充分发挥主流媒体作用，推动应急广播与“智慧广电”、新媒体平台等有机融合，巩固和发展应急广播和省应急信息联盟工作成果，扩大受众面和影响力。做好应急状态下的舆论引导，主动回应社会关切。
三、展望：面向未来的智慧应急
《智慧应急“十四五”规划（征求意见稿）》中指出，智慧应急“十四五”规划将按照“两步走”路径实施，通过推进重大工程项目建设，提升应急管理智慧化水平。
总体架构遵循“四横四纵”总体架构（如图 1 所示），建设“两网络”、“四体系”、“两机制”，形成智慧的应急信息化体系。“两网络”指全域覆盖的感知网络、天地一体的应急通信网络。“四体系”指先进强大的应急大脑支撑体系、智慧应急应用体系、安全可靠的运行保障体系、严谨全面的标准规范体系。“两机制”指统一完备的信息化工作机制和创新多元的科技力量汇集机制。
到 2025 年，我国应急管理信息化应用水平大幅提升，感知网络覆盖全面，应急通信韧性可靠，大数据支撑体系先进强大，大数据、人工智能、机器人、移动互联、区块链等新技术得到广泛应用，应急大脑初步建成，智慧应急新生态基本形成，新一代信息技术与应急管理业务有效融合，深度应用形成规模，监测预警动态精准、监管执法智能高效、指挥决策智慧科学、数据救援初见成效、社会动员保障有力、安全防护可控可靠，信息化发展达到国际领先水平，有力促进应急管理体系和能力现代化，为构建与大国应急管理能力相适应的中国现代应急管理体系提供有力支撑。
（参考文献略）
