一、当前应急预案存在的若干问题
(一)花瓶预案。花瓶预案是指预案中看不中用,结构很完整,形式很完备,但形式大于内容,实用效果不大。具体表现为:预案内容雷同,缺乏有效风险场景建构,应对措施缺乏可操作性。其表层原因在于缺乏深入调研,深层原因在于预案的政治属性大于其管理属性,预案仅仅是满足上级合规性要求,预案成为了政治避责的工具,从而导致预案编制中程序正义高于实质正义,政府关注编制程序甚于预案内容。在编制预案的过程中我们需要征求意见,但是对于征求的意见是什么,内容是否具有合理性并没有太多的关注。
(二)僵尸预案。很多预案被制定出来之后,其内容长期不更新、不维护,束之高阁,无人问津,使应急预案的内容和时代发展相脱节、和风险场景相脱节。我们国家第一轮应急预案是2006年制定的,至今还有很多地方仍使用此预案,没有进行过调整和改变,时代和风险都在变,但是预案却以不变应万变。
(三)幽灵预案。预案制定后不知所踪,预案来无影,去无踪。很多预案成为了政府内部文件,并没有向社会公示,以至于各部门乃至公众对于是否有预案、地方政府和各个单位有多少预案、有哪些预案、预案内容、预案要求等等问题都知之甚少,也无处可查。
(四)精英预案。预案多是由第三方专家编制,编制时更多是精英思维,而非大众思维,导致预案不接地气。一是专家知识的局限性与风险知识的无限性产生了很大的矛盾。专家在编制应急预案时,很难了解到应急工作实际操作过程中的方方面面。专家们在整体应急体制和机制框架的设计方面相对专业,但在某些具体领域并没有一线人员的经验丰富。在实际工作中一线人员会更多地依赖于自己的经验和知识,从而可能会与专家们编制的预案之间产生诸多矛盾。二是预案的使用界面不够友好。当前很多预案忽视用户感受,预案更像一个法规,预案目的、原则、分类、定义、流程、管理等等一应俱全,但用户应用预案时却有无从下手之感,缺乏使用者思维。
(五)预案森林。当前预案数量众多庞杂,个人往往迷失于“预案森林”中无所适从。每个行政区域的应急预案都包括一个总体预案、数十个专项预案、数百个部门预案、数千个处置方案,每个预案都有成千上万字,一个人或单位要面对的所有预案加起来,可能要有数十万字乃至上百万字。况且部门预案各自为政的情况也是屡见不鲜,不同层级和部门制定的防洪预案可能就十多个。
(六)预案孤岛。众多预案间缺乏有效关联,相互独立。上下级预案缺乏有效关联,上下不能衔接;本级各预案缺乏有效关联,左右不能协同;同类预案间缺乏有效关联,横向无法学习;预案和现实缺乏有效关联,经验无法汲取。
二、关于预案信息化的三个问题
如何解决这些问题,预案信息化是个可能的思路,但在推进预案信息化之前,还需要回答四个问题:
(一)是否必须推进信息化?
信息化是工具,不能当作目的。有很多预案问题不一定要通过信息化解决,比如关于预案的便利性问题,有的地方在推进预案简本,还有的地方在采用了“一页纸”预案、“卡片式”预案以及“应急明白卡”等形式,这都是便利且成本低廉的方法,未必一定要进行信息化。笔者观点是能在线下解决的问题就不要搞线上,预案信息化一定要以解决问题为导向,以提升应急预案效能为导向,切不能为信息化而信息化。
(二)信息化不能解决什么问题?
不要以为信息化可以解决一切问题,实际上许多现实中没有解决的问题,信息化一样不能解决。比如,消防和应急部门间的职能关系问题、不同部门间应急协调协同问题、应急基础投入不足问题、风险评估问题、应急能力问题等等。信息化是现实问题的信息化,并非脱离现实的信息化,所以我们不要指望信息化来解决所有问题。
(三)信息化能解决什么问题?
一是信息的快速传递问题,包括快速报告、快速预警、快速指令等;二是行为的信息固化问题,包括行为具象、行为绑定、行为痕迹等;三是复杂性信息处理问题,包括大数据、案例库、知识库、智能决策等;四是信息的多维交互问题,包括多向信息传输、分布式信息的交互和整合;五是信息的复杂显示问题,包括预案场景的图形和图像化、虚拟现实、增强现实以及混合现实等。
(四)信息化自身存在什么问题?
其一,信息化经费投入巨大,从几十万乃至上亿资金都有可能,对于很多地方政府来说也是一个不小的负担。其二,信息化系统实用性不足,运行中容易沦为摆设。很多信息化系统的参观功能大于实用性功能,看起来很气派,但实际用到的功能少之又少。其三,信息化系统韧性有限,巨灾下可能系统崩溃。比如郑州耗巨资所建设的信息化隧道预警系统,当暴雨真正来临的时候却没有发挥作用。其四,信息化系统自身在使用中容易触发系统风险。很多非信息化风险可以进行物理隔离,但信息化风险却会很快大面积扩散,并触发其他一系列风险。
三、推进应急预案信息化的进路
(一)应急预案信息化的三个阶段
第一阶段:预案电子化,可以称为信息化的1.0阶段。它的基本功能包括:(1)文字的电子化:即将预案文字转化为电子信息,使纸质信息转化为电子文档;(2)指令的电子化:把应急指令转换为电子信息,一旦出现突发事件其相关指令会快速传到各相关主体;(3)文本的电子化:将大量的预案文本录入预案信息库中,可以实现预案的快速查询和比对。
这一阶段涉及的核心技术节点是预案的结构化和标准化。预案结构化是指预案结构的标准化,即把预案分解为标准结构,就像一个火车轨道,所有预案都要在这个轨道上运行,每个人只需要填入不同的数据和场景即可,并且这个结构是可拓展的,只要按照原来的结构标准拓展即可。当前预案文本虽然都包括预案原则、目的、分类和分级、组织体系、应急流程等,但结构化程度还远远不够,当前大部分还是自然语言的书面文本。预案的标准化主要是预案语言的标准化,只有如此才能方便进行信息化处理。这是一个非常庞大的工程,要对不同的层级乃至不同语言的预案进行标准化处理并非易事,需要建构应急的底层理论,在此基础上逐步实现预案的结构化和标准化。
第二阶段:预案数据化,可以称为信息化2.0阶段。其基本功能有:(1)预案的立体化,使文本预案变迁到三维预案,使文字场景转换为三维场景,从而实现预案的线上演练,并且不受时空影响,随时随地进行预案演练。(2)预案数据的多向传输。预案不仅需要输出,还需要输入。专家们没有参与到一线的工作中,很难有输入的渠道,通过信息化系统,使一线应急工作者可以将工作中的体会和经验输入到预案系统之中,实现预案的不断优化。(3)预案数据的存储处理。数据输入以后,要进行标准化处理,并且要对预案数据库进行维护。这一阶段涉及的技术节点有:一是预案的多维化技术,包括音频转换、动漫制作、增强现实技术等等。二是分布式信息技术。预案不再是以往的中心化编制和修订,而是借鉴云计算的理念和区块链的技术进行分布式输入。以专家知识的有限性去面对无限的风险,本身就是一个矛盾,整合所有应急参与者乃至大众分散的应急知识就是一个可行思路。每个人都会有自己的专业知识和信息优势,分布式信息技术就可以把个人的知识和信息整合到预案中来,以实现应急预案的持续优化和更新。同时利用区块链技术对每个信息输入进行编号,实现信息的可追踪性。三是数据的标准化处理。如何把自然语言转换为标准语言是一个重要的技术节点,也是技术难点。四是数据处理权限分层化和专业化。要通过数据处理权限的分层化和专业化,对不同的预案信息输入进行不同的处理,以兼顾预案的权威性和灵活性。第三阶段:预案智能化,可以称为信息化的3.0阶段。其基本功能有:(1)应急决策智能化。通过快速匹配风险场景,借鉴相似案例,实现快速化决策。(2)应急预案实时化,根据风险场景实时生成预案或处置方案。(3)应急预案动态化,可以根据现场状况随时修正处置方案。这一阶段的技术节点有:一是构建应急案例库和预案库,并且对其结构化和标准化。这样突发事件发生后机器就可以迅速检索并学习以往案例,提供一个智能化解决方案。二是建构应急决策模型,对决策场景进行类型化处理,根据不同同场景构建相应的应急决策模型。三是自我增进和自我演进的大数据库。系统使用者和后台管理者持续进行数据输入,使用者越多,数据库越充实,系统功能越强大。四是建立基础数据地图,针对某一特定区域建立风险分布图、资源分布图和安全交通地图,为预案智能化提供基础信息。
(二)预案信息化的难点
预案信息化的难点不在于硬技术,而在于软技术,即如何把信息技术和人性相结合,主要体现为两个方面:预案信息的输入端和输出端。在输入端输入者包括:(1)专业使用者(第三方公司),它们可以进行结构化输入。(2)政府使用者,它们可以实现有限的结构化输入。(3)公众使用者,几乎只能进行自然语言的输入或激励性结构化输入。对于这类人群的问题,可以采用以下的解决方式:一是终端输入采用自然语言,后台专业人员转化为结构语言。二是采用激励手段鼓励其进行结构化输入。三是开发语言转化技术,抓取自然语言,然后将自然语言转化为结构语言。在输出端方面,当前输出端都试图占领人们的手机,但并没有形成足够的行为转化能力。APP开发很容易,但形成高频使用很困难。这就需要研究人性,对组织化群体和非组织化群体采取不同的手段,增强输出端APP的行为粘性。
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【作者系中国矿业大学我学院(应急管理学院)教授】